Por Francisco Carruitero
El principio de legalidad en materia administrativa normalmente ha sido entendido como una garantía directamente vinculada al principio penal "nullum crime nulla poena sine lege", que además de ser una institución de larga data, exige la existencia previa de una norma legal que, por una parte, tipifique como "infracción" la conducta que se pretende castigar; y de otro lado, establezca la sanción aplicable a quienes incurran en dicha conducta.
Así, el principio de legalidad en el ámbito administrativo se desprende de la naturaleza que tiene dicho principio en el Derecho Penal, según el cual sólo la ley crea delitos, y sólo podrá considerarse delito, aquel hecho que la ley declare delito expresamente. De ahí, que se establezca: “no hay delito sin ley”, siendo que mientras la ley no prohíba un hecho, el hombre tiene libertad para realizarlo, y por ello este principio resulta ser el fundamento de la prohibición de la analogía en materia penal. Además, el principio de legalidad importa que para poder aplicar una pena por un hecho, no basta que la ley lo declare delito, sino que es necesario que dicha ley sea previa, es decir, anterior al hecho.
Con ello, se desprende otro principio, el de irretroactividad de la ley penal, en el sentido que en ella no se puede aplicar a hechos pasados, sino que debe aplicarse a hechos futuros, sin perjuicio de retroactividad benigna, consagrada en nuestro ordenamiento.
Así las cosas, no pretendemos desvirtuar la inminente relación del contenido del principio de legalidad penal con el tema que nos convoca, en el sentido que el referido principio del Derecho Penal es un presupuesto fundamental para el desarrollo de la potestad sancionadora de la Administración, pues con él se persigue realizar el ideal de que los miembros de la colectividad social, sean gobernados por la voluntad racional y justa de las leyes (en tanto voluntad producto del consenso de toda la sociedad), y no por la voluntad arbitraria de los hombres.
No obstante, sí consideramos que dicho presupuesto aplicado a los alcances del Estado Constitucional de Derecho, debe integrar un nuevo contenido, que en buena cuenta, tiene que ver con el hecho que siendo un principio que limita la actividad de la Administración, también configura un derecho para los destinatarios del ejercicio de dicha potestad.
Al respecto, el Tribunal Constitucional, en relación al campo penal, ha definido que: “el principio de legalidad penal se configura también como un derecho subjetivo constitucional de todos los ciudadanos. (…) como principio constitucional, informa y limita los márgenes de actuación de los que dispone el Poder Legislativo al momento de determinar cuáles son las conductas prohibidas, así como sus respectivas sanciones.
En tanto que, en su dimensión de derecho subjetivo constitucional, garantiza a toda persona sometida a un proceso o procedimiento sancionatorio que lo prohibido se encuentre previsto en una norma previa, estricta y escrita, y también que la sanción se encuentre contemplada previamente en una norma jurídica” .
Es decir, la legalidad de la potestad sancionadora de la Administración tiene una dimensión subjetiva, que se materializa en derecho a la legalidad, y como tal este principio no puede estar al margen del ámbito de la protección de los derechos constitucionales, frente a supuestos como la creación judicial de delitos o faltas y sus complementarios supuestos de agravación o, peor aún, la aplicación de determinados tipos penales a supuestos no contemplados en ellos.
De ahí que sea determinante que este derecho a la legalidad penal, que se aplica a la legalidad de la potestad sancionadora del ámbito administrativo, vincule también a los órganos de la Administración que imponen sanciones, siendo que su eventual violación posibilita una reparación adecuada a ley.
Esta nueva dimensión del principio de legalidad tiene relación con lo que la doctrina viene desarrollando en el extremo de que “después de la Constitución, las cuestiones de la existencia y límites de la potestad sancionadora ya no pueden seguir manteniéndose desde la vieja perspectiva del Código Penal, sino que han de remontarse a un plano más elevado presidido por los nuevos principios constitucionales que, aún no siendo radicalmente novedosos, obligan a un reexamen total de la materia” .
Por ello, se afirma que el actual problema no es la existencia o la justificación de la potestad administrativa sancionadora, sino que lo verdaderamente importante es fijar con precisión los límites de su ejercicio .
Precisamente, esos límites, en cuanto al principio de legalidad, tienen que apreciarse en la consideración de la legalidad como derecho de los sujetos, en tanto que “el principio de legalidad se aplica, aunque con el alcance de una función de garantía de la seguridad jurídica, para que el sujeto pueda prever las consecuencias de su conducta” .
En consecuencia, el principio de legalidad constituye una auténtica garantía constitucional de los derechos fundamentales, debiendo configurarse bajo dicha perspectiva, en un criterio rector en el ejercicio del poder punitivo del Estado Democrático. Esta determinación ha sido plasmada en la Constitución vigente, en tanto en el catálogo de derechos fundamentales, dispone expresamente:
“Nadie será procesado ni condenado por acto u omisión que al tiempo de cometerse no esté previamente calificado en la ley, de manera expresa e inequívoca, como infracción punible; ni sancionado con pena no prevista en la ley” (artículo 2º.24.d).
Si bien la norma pareciera aplicarse sólo para los casos de Derecho Penal, debe recordarse como se manifestó anteriormente, que sus principios adecuados a las especiales características del Derecho Administrativo Sancionador, se aplican a este, como sucede indudablemente con el principio de legalidad, lo cual ha sido reconocido además por reiterada jurisprudencia del Tribunal Constitucional, en donde se sostiene que:
“(...) los principios de culpabilidad, legalidad, tipicidad, entre otros, constituyen principios básicos del derecho sancionador, que no sólo se aplican en el ámbito del derecho penal, sino también en el del derecho administrativo sancionador (…)” . (el subrayado y resaltado es nuestro).
Por lo tanto, del texto de la norma constitucional se pueden extraer dos exigencias y dos prohibiciones que impone el principio de legalidad, desde su dimensión de derecho. Del lado de las exigencias: 1) que por ley se establezcan los delitos y 2) que las conductas prohibidas estén claramente delimitadas por la ley; y del lado de las prohibiciones: 1) la aplicación por analogía y 2) el uso de cláusulas generales e indeterminadas en la tipificación de las prohibiciones.
Atendiendo a dichas características es que el principio de legalidad se diferencia del denominado principio de tipicidad, por cuanto el primero se satisface cuando se cumple con la previsión de las infracciones y sanciones en la ley, en tanto que el segundo constituye la precisa definición de la conducta que la ley considera como falta.
Para reafirmar la importancia de este principio, el Tribunal Constitucional ha manifestado:
“El principio de legalidad constituye una auténtica garantía constitucional de los derechos fundamentales de los ciudadanos y un criterio rector en el ejercicio del poder punitivo del Estado Democrático” .
Como es de apreciarse los alcances del principio de legalidad, en el modelo del Estado Constitucional de Derecho, integran un sistema garantista de protección de los derechos fundamentales, que trasciende al ámbito de la facultad de configuración legal del legislador, en tanto sobre la exigencia de prever una sanción a una conducta determinada se superpone el derecho del sujeto de exigir la aplicación adecuada (o no aplicación según corresponda) de dicha previsión. Además dicha garantía, debe tener efectividad en la doble manifestación de la potestad sancionadora de la Administración: externa e interna.
Por su manifestación externa se tiene que la Administración puede aplicar un régimen de sanciones a los particulares que infrinjan el ordenamiento jurídico; en tanto por su manifestación interna se entiende que al interior de los órganos administrativos, estos detentan en términos generales una potestad disciplinaria sobre los agentes que se hallan integrados en su organización, razón por la que pueden aplicarles sanciones de diferente índole ante el incumplimiento de los deberes y obligaciones que el cargo les impone. Atendiendo a lo descrito hasta aquí, se tiene que el principio de legalidad integra otros principios como los de reserva de ley y tipicidad.
El primero se refiere a que determinadas materias, que para el legislador tienen una gran importancia, únicamente pueden ser desarrolladas por ley (ninguna norma de jerarquía inferior a la ley puede regular las materias que se reserven) Por otro lado, cuando se impone que nadie puede ser condenado por acciones u omisiones que en el momento de producirse no constituyan falta o infracción administrativa, se entiende que la exigencia es no sólo respecto de la ley habilitante (reserva de ley), sino también la necesidad de que la actividad sancionadora de la Administración guarde respeto por el principio de tipicidad.
En efecto, la exigencia de tipicidad del hecho, implica que a la imposición de toda sanción debe precederle una previsión normativa en la que se describa de manera clara, precisa e inequívoca la conducta objeto de prohibición con todos sus elementos configurativos.
Es decir, debe contemplarse específicamente la conducta infractora y sus autores, para poder ser sancionados, no pudiendo sancionarse genéricamente y dejarse después la concreción a los funcionarios de la Administración. Es en la especificidad de la conducta típica donde el órgano administrativo advertirá que determinadas conductas sancionables deben encontrarse delimitadas. En ese sentido, es claro que el principio de tipicidad también pretende asegurar el principio de seguridad jurídica, constituyendo de esta manera, un efectivo límite para la potestad sancionadora. Por ello, corresponderá a la Administración calificar las infracciones teniendo en cuenta que al hacerlo no desarrolla una facultad discrecional, sino una actividad jurídica de aplicación de normas que exige como presupuesto objetivo, el encuadre de la conducta en el tipo predeterminado por ley.
Asimismo, la aplicación de los principios condicionantes de la potestad punitiva del Estado, como el de culpabilidad, también son parte integrante del principio de culpabilidad, en tanto este último permite establecer límites ciertos al poder punitivo del Estado como: el principio de la personalidad de las penas (que prohíbe sancionar a una persona por los hechos cometidos por otra) y el principio de responsabilidad por el hecho (que postula que sólo se debe sancionar al autor de un hecho por la conducta que realiza y no por sus características personales).
Atendiendo a lo anterior, es innegable la importancia del principio de legalidad, que además de integrar una serie de principios, su necesidad se refleja su existencia permite aspirar a lograr un ordenamiento jurídico justo. Dicha importancia tiene correlato en que todas las legislaciones contemporáneas lo han adoptado, salvo los Estados totalitarios que se basan en la fuerza, y que como tales no responden a un modelo de Estado Constitucional de Derecho.
Ver
LOS LÍMITES A LA POTESTAD SANCIONADORA DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA EN EL ESTADO CONSTITUCIONAL DE DERECHO
Como es de apreciarse los alcances del principio de legalidad, en el modelo del Estado Constitucional de Derecho, integran un sistema garantista de protección de los derechos fundamentales, que trasciende al ámbito de la facultad de configuración legal del legislador, en tanto sobre la exigencia de prever una sanción a una conducta determinada se superpone el derecho del sujeto de exigir la aplicación adecuada (o no aplicación según corresponda) de dicha previsión. Además dicha garantía, debe tener efectividad en la doble manifestación de la potestad sancionadora de la Administración: externa e interna.
Por su manifestación externa se tiene que la Administración puede aplicar un régimen de sanciones a los particulares que infrinjan el ordenamiento jurídico; en tanto por su manifestación interna se entiende que al interior de los órganos administrativos, estos detentan en términos generales una potestad disciplinaria sobre los agentes que se hallan integrados en su organización, razón por la que pueden aplicarles sanciones de diferente índole ante el incumplimiento de los deberes y obligaciones que el cargo les impone. Atendiendo a lo descrito hasta aquí, se tiene que el principio de legalidad integra otros principios como los de reserva de ley y tipicidad.
El primero se refiere a que determinadas materias, que para el legislador tienen una gran importancia, únicamente pueden ser desarrolladas por ley (ninguna norma de jerarquía inferior a la ley puede regular las materias que se reserven) Por otro lado, cuando se impone que nadie puede ser condenado por acciones u omisiones que en el momento de producirse no constituyan falta o infracción administrativa, se entiende que la exigencia es no sólo respecto de la ley habilitante (reserva de ley), sino también la necesidad de que la actividad sancionadora de la Administración guarde respeto por el principio de tipicidad.
En efecto, la exigencia de tipicidad del hecho, implica que a la imposición de toda sanción debe precederle una previsión normativa en la que se describa de manera clara, precisa e inequívoca la conducta objeto de prohibición con todos sus elementos configurativos.
Es decir, debe contemplarse específicamente la conducta infractora y sus autores, para poder ser sancionados, no pudiendo sancionarse genéricamente y dejarse después la concreción a los funcionarios de la Administración. Es en la especificidad de la conducta típica donde el órgano administrativo advertirá que determinadas conductas sancionables deben encontrarse delimitadas. En ese sentido, es claro que el principio de tipicidad también pretende asegurar el principio de seguridad jurídica, constituyendo de esta manera, un efectivo límite para la potestad sancionadora. Por ello, corresponderá a la Administración calificar las infracciones teniendo en cuenta que al hacerlo no desarrolla una facultad discrecional, sino una actividad jurídica de aplicación de normas que exige como presupuesto objetivo, el encuadre de la conducta en el tipo predeterminado por ley.
Asimismo, la aplicación de los principios condicionantes de la potestad punitiva del Estado, como el de culpabilidad, también son parte integrante del principio de culpabilidad, en tanto este último permite establecer límites ciertos al poder punitivo del Estado como: el principio de la personalidad de las penas (que prohíbe sancionar a una persona por los hechos cometidos por otra) y el principio de responsabilidad por el hecho (que postula que sólo se debe sancionar al autor de un hecho por la conducta que realiza y no por sus características personales).
Atendiendo a lo anterior, es innegable la importancia del principio de legalidad, que además de integrar una serie de principios, su necesidad se refleja su existencia permite aspirar a lograr un ordenamiento jurídico justo. Dicha importancia tiene correlato en que todas las legislaciones contemporáneas lo han adoptado, salvo los Estados totalitarios que se basan en la fuerza, y que como tales no responden a un modelo de Estado Constitucional de Derecho.
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LOS LÍMITES A LA POTESTAD SANCIONADORA DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA EN EL ESTADO CONSTITUCIONAL DE DERECHO
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